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  公正透明是NGO的生存之本
  ——专访北京大学非营利组织法研究中心副主任金锦萍
本报记者 孙维晨 2008-5-22 20:19:14

  《财经时报》:从本次地震中,NGO组织引起了公众的高度关注,您从专业角度如何评价?

  金锦萍:从NGO与政府的关系来看,有半官方背景的,有半官方半民间的,还有完全草根型的。他们的生存环境也有所不同。但是总体而言,这些年来政府日益认识到NGO的积极意义和功能,采取了规范管理和培育发展并重的理念。本次强震中,NGO反应快捷迅速,很快的贴近这个事件,为个体提供特性服务,还能够弥补政府行为无法触及的地方。但是缺点也比较明显,诸如组织性相对较差,显得群龙无首;每个NGO各自为战,各自执行的公益项目之间缺乏联动机制;与政府相比,毕竟力量薄弱,有时感觉是杯水车薪。但是我相信,NGO会逐渐通过自身的行动逐渐获得政府和公众的认同。

  《财经时报》:为什么美国等发达国家在出现突发性灾难后,其NGO的反应和行动速度会快于政府?

  金锦萍:以美国卡特里娜飓风为例,政府的反应速度慢于NGO与其政府体制有一定关系。美国的联邦政府和州政府之间存在分权,而且调动军事力量需要通过经过特殊的程序,这在一定程度上导致政府反应迟缓。而且在美国,NGO与政府的关系是多元主义下的竞争关系,政府和NGO都向公众提供公共服务,公众对于NGO比较信赖。

  反观我们国家,政府还是最具有公信力的,在募集款项的时候,政府部门和公募基金会都在募集款项。以本次地震为例,绝大多数款项都是通过公募基金会渠道募集而来的。一些小的NGO也在筹集款项,但是其筹款速度与金额都远远不如这些基金会。这是公信力的问题。当然这跟我们的公募基金会都具有官方背景也有关系。

  从操作层面来讲,募集善款只是其活动的一个方面。更重要的是更多的NGO会在一线提供各种救助服务。这是十分具体和细致的。这次救灾过程中NGO的表现还是大大超出了我的预期。

  《财经时报》:通过这次地震,政府对NGO的今后的管理方向将会如何?

  金锦萍:随着政府职能的转变和转移,会有更多的空间释放出来,让NGO有更大的用武之地。此次地震会让民众和政府都认识到NGO的作用和积极意义,更多地看到其正面作用。但是真正的制度完善还需要NGO更多的作为来强化这些认识。

  《财经时报》:制度规范上还要做什么?

  金锦萍:从规则层面来看,我们对于NGO的行政管理体制还存在问题。一方面设立NGO存在很多障碍,其中最大的问题就是难以找到双重管理体制所要求的业务主管机关。除此之外,还应该提供从事公益事业的多种途径选择。我们目前有社会团体法人、民办非企业单位、基金会三种途径,其实还可以有公益信托的渠道。虽然《信托法》上有关于公益信托的规定,但是由于缺乏公益事业主管机关和配套制度,因此迄今尚无成功实践。

  《财经时报》:除了培育,对NGO组织应如何规范?

  金锦萍:NGO有公信力或者问责制问题,要向公众承担责任。由于NGO担负着启迪人的心灵、维系社会的道德准则等使命,同时又受到政府和公众的支持,所以其必须向社会公众承担问责责任。其中信息公开很重要,政府的监管也是必要的,特别是对于享受免税资格的NGO.而且对于违反法律规则的NGO,政府主管部门还有相应的处罚权。当然不可忽视的是独立的第三方组织的评估。评估结果向公众公开,让公众从盲目的捐赠者成为明智的捐赠者。

  我国去年已经开始对基金会进行评估,涉及到NGO的治理结构、财务状况等各个方面,都有详细的评估指标,总体效果比较让人满意。这是政府推动的,那么以后能不能设立民间的独立机构来做评估值得讨论。当然其中的问题就是如何保证评估的公平和中立。目前政府前期参与与推动是可以的,但是以后发展还是应该逐渐让评估活动真正独立于政府。尽管评估机构的资金可以来自政府,但是并不能因此丧失其独立性。

  《财经时报》:我国对NGO的组织及个人收入有怎样的制度规定?

  金锦萍:NGO应严格遵守利润禁止分配原则,即其盈利所得在刨除成本后,利润不得在其成员之间分配,都应用于符合组织宗旨的活动,组织终止时的剩余财产也不能分配。但是还要注意变相的、或隐形的利润分配:包括给职员过高的薪酬待遇和自我交易(或者关联交易)。

  关于薪酬待遇的标准法律上很难界定,一般属于组织自治的范畴。我国《基金会管理条例》规定了基金会的受薪理事不能超过理事人数的三分之一。同时规定行政支出的比例为10%。

  这些规定的初衷很好,但是在法律上做如此强制性的、划一的规定,没有考虑到NGO的多样性。应该以信息透明和评估制度予以规制,效果会更理想。

  自我交易是指跟NGO有利害关系的人与NGO之间进行的交易。我国目前法律尚无相关规则。根据美国的经验,对于职员的薪酬,要根据市场相关价格,以及中介机构的调查数据来确定。

  对于自我交易则要根据NGO是公共支持的组织还是私人基金会而有所差别。前者允许进行自我交易,只要该交易根据法律和章程规定的程序(例如需要向董事会披露交易的所有情况,有利害关系的董事不得参与表决)进行,并且要求交易的价格是公平合理的市场价格。后者则一概禁止进行自我交易。

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